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    长江产经智库圆桌会:建设长三角区域经济高质量一体化的治理机制
    发布时间:2019-07-11 来源: 作者:长江产业经济研究院
    编者按
    构建有效的治理机制,是实现长三角经济高质量一体化发展的有效途径。我国区域间发展协调、协同、协作的经验证明,缺乏有效的治理机制,是区域经济一体化发展的最重要障碍。建立怎样的治理机制,才能实现一体化和高质量发展的国家战略目标?南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪教授组织专家学者进行了专业性地深入研讨。

    您觉得长三角区域应该建立怎样的治理机制,才能够实现一体化和高质量发展的国家战略目标?能不能结合一件具体事务举一个例子?

    刘志彪|长江产业经济研究院
    要按照先易后难的原则进行一体化的治理机制的创新,避免在一些难以推进的困难领域发抽象的议论而没有实质性的行动。

    第一,竞争性产业部门。这个领域是要减少政府管制,实现开放的充分竞争,以竞争协同实现市场一体化发展,达到资源配置最优的目标。

    第二,公共品生产领域。这是相对容易实现一体化发展的领域。这个领域推进一体化发展的重点工作,主要在基础设施的超前规划、建设的统一指挥和连接点的互通等方面。这些基础设施可以用建设成本共担、利益共享的机制来推进。

    第三,民生性消费领域。这个领域的一体化发展,其实质效应是地区间、城乡间的公共福利均等化,因而涉及最广泛的既得利益群体,也是最难以实现的领域。尤其是与户籍挂钩的各种福利,如教育、医疗、养老、基本住宅等领域的一体化,现在基本没有可以立即实施的前提条件。地区间民生发展水平差距的平抑,要通过生产率差距的缩小和分配调节逐步来实现。

    第四,投资活动领域。就增量资本来说,各地政府投资或政府投资引导民间资本投资,可以在企业一级实现地区间就某一项事业的实质性联合,为通过企业内部的治理机制实现区域内资源配置奠定现实基础,如可以考虑在长三角一体化示范区内,由四省一市带领企业共同投资创办科技创新企业;可以在沿一带一路走出去的过程中,引导和帮助长三角地区的民营企业联合起来投资经济技术开发区,以此在达到国际产能合作的目的。就存量资本来说,鼓励企业在长三角区域内的收购兼并,除了可以消除区域内长期存在的严重的产能过剩问题外,还可以实现产业发展和市场运作的实质性一体化.

    第五,科技创新合作。国家已经赋予上海要建设有世界影响力的科技创新中心,这仅仅依靠上海现有的科技资源和人才力量,是不容易实现的目标。如果能够在长三角一体化中充分利用江浙皖的科教资源、人力资本和产业基础,实现这一目标的时间将会大大缩短。但是我们应该看到,科技创新合作是外部性最大的事情,很容易出现搭便车的情况使合作进程受阻。

    第六,地方政府的制度创新。竞争政策是保证统一市场顺利运行的最根本规则,在竞争政策指导下,一是可以对一体化区域内的市场竞争进行有效规范,保护竞争而不保护竞争者,从而提升长三角竞争效率;二是可以对区域内政府管辖的某些具有半竞争性事业竞争整合,发挥规模经济和范围经济的作用,如对长三角区域内的港口码头、机场等,由上海相关主体出面按照股份公司原则进行整合。2002年,上海港“租借”洋山港,由上海方投资为主在2005年建成了上海洋山深水港一期;2006年宁波港、舟山港合并。这些已经收到了1+1>2的巨大效果。这两个行政区在港口业务上的一体化尝试,突破了行政区划对于港口业务乃至经济事务的掣肘。如果上海港—宁波舟山港、南京港、连云港等进一步实现一体化,将会收到更加的一体化效果。

    踪家峰|南开大学
    (1)不搞传统的城市合并,更不能建设所谓的区域政府;(2)要素市场化与自由流动,逐步放开上海市户口,允许江苏浙江等人自由流动于上海;(3)继续交通基础设施一体化,大力完善苏北、浙东与上海的交通网络,建设上海到南通城际铁路;(4)建设南京、南通、徐州大城市,每个城市人口规模达到1500万以上,南京统领皖江,南通承接上海,徐州统领淮海;引进5-10所工科大学,建设南通科学城;(5)实施沿江—沿海重化工业置换,建设连云港重化工业带。

    孙国民|东南大学
    建立六个机制:一是规划同绘机制;二是设施同建机制;三是产业协同机制;四是要素同育机制;五是民生同享机制;六是政务同谋机制。比如G60科创走廊推动政务联动,特别是率先打通政务资源,在商事登记上率先推动跨区域“一网通办”,推动区域创业创新资源优化配置。

    申可善|浙江建行
    为了实现一体化和高质量发展的目标,长三角区域应该建立统一与分散结合、强制与协同结合、监督与执行结合的治理机制。具体说:一是在涉及长三角重大规划、政策、制度坚持统一性,根据内容区分分别由中央领导小组和长三角峰会联席会议确定,出台一体化负面清单,负面清单外由各省市分散决策;二是关系一体化和高质量突出的重点政策制度和营商环境、法律法规等对基础设施联通建设、市场开放、长三角区域生态保护和开发、食品安全等实行强制执行,其他采取协调办公室协商、协调解决,形成协同执行机制;三是区分长三角区域内部不同功能区,主体功能区主导相关功能的覆盖全区域的监督,并负责将协商不了的重大议题提交中央领导小组或者峰会联席会议裁决,对违反负面清单和对一体化和高质量有直接严重影响的主体主要通过经济补偿手段进行惩戒和引导,在协调办公室专门建立监督执行机构,负责备案和跟踪。

    汤秀平|上海钧智律师事务所
    习近平总书记提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,实现长三角经济高质量一体化发展同样需要现代化的治理机制和能力。建立现代化的治理机制:(1)长三角区域党委政府坚持大局观,站在长三角经济高质量一体化的高度来思考和解决问题。(2)完善既有好的协调机制,比如长三角区域合作办公室。在各自省市的规划制定中,发挥更好的信息交流和政策对接功能。同时在微观层面,也应制定信息共享和互认机制。既要做到有新的机构来推进和履行长三角经济高质量一体化发展的工作,也要原有机构的配合,防止工作上“留白”。(3)做好长三角经济高质量一体化发展治理机制的制度化工作。充分发挥地方立法的职能,把行之有效的治理经验和方法,用地方立法巩固下来。比如2018年,在长三角一体化大背景下,昆山市政府和上海青浦区政府协商,采用“双方立项、一方代建”的模式解决了锦淀公路对接崧泽大道桥梁工程。

    王修志|广西师范大学
    建构长三角区域治理机制应聚焦两对关系:政府与市场的关系,政府与政府的关系。其一,区域内政府与市场协同治理机制,实质是政府权力与市场权利的匹配。其核心是将区域资源配置的权利交给市场和微观主体,鼓励、支持有核心技术和核心竞争力的企业在区域内组织生产体系,使市场在资源配置中起决定性作用;区域各方政府则主要借助一体化发展规划对资源配置予以引导和调控,破除阻碍市场配置资源的制度性壁垒。其二,区域各方政府间的协同治理机制,实质是域内政府间的权责匹配。其核心是明确各方政府在公共服务、市场开放等领域的职责,约束政府对市场和微观主体资源配置的不当干预。为此,必须聚焦组织和制度创新,建立起有实质功能的政府间协调议事决策机构和机制。要总结此前地方首长联席会、中央政府领导小组等治理模式的经验教训,强化对域内各方政府执行一体化正面和负面清单行为的监督及约束。建构长三角区域治理机制,要整体谋划与局部先行相结合。一方面要推动区域一体化的组织建构和制度设计,另一方面要鼓励条件成熟的领域先行先试,将实践经验上升为顶层设计。比如,科技创新领域可以尝试推动区域高校联盟、科研机构联盟等;产业发展领域可以尝试推动旅游产业联盟、交通运输产业联盟等;教育、医疗服务等领域也可以尝试推动区域联盟机制。

    高传胜|南京大学
    检验长三角区域一体化和高质量发展目标实现程度的重要方面,是要看市场组织、社会组织和普通民众的跨区域经营活动、社会活动和日常生活等是否更加顺畅、便捷和高效了。为此,一是必须进一步健全与完善民间呼声上传通道与高效决策机制,让决策者能够及时掌握社会诉求动向,并依此科学高效决策,尽快消除阻碍区域一体化与高质量发展的体制机制因素和不当的行政管理行为;二是建立有效信息发送的激励机制,充分发挥民众提供有效决策信息与监督行政行为的积极功能与作用,进而形成良性互动的社会治理机制。

    徐延安|经社论坛
    一是交流机制。不仅三省一市间官方要交流,而且三省一市经济社会教科文卫各领域都要建立常态化交流机制。二是共享机制。包括政府决策过程信息共享,智力科技资源共享和公共基础设施共享。三是协同机制。三省一市可借鉴政协协商模式,政府有关部门间开展主要领导干部交换,专题联席办公会议,智库联合调研等,实现三省一市政府办事服务窗口一体化。

    刘平|大成律师事务所
    体制改革是一个系统大工程,需要全方位全面推进,而不主张单兵突进式的单项改革,因为实践已证明,单项改革多已失败。但是,中国现有体制下,不能奢望全方位改革,而被迫推进单兵突进改革时,需要抓住重点进行突进。目前为止,城市治理体制结构及自治治理的建构,或可视为建立长三角治理机制的可能目标。城市治理综合推进中,建立一个类似“市场公平维护推进委员会”或可为首选。在不需要改变现有官员编制,以民间社会有识人士为成员,既可体现某种意义的社会自治,又可阻断政府官员对市场手伸的过长。该委员会必须以国家立法授予权限。

    郭玉高|太仓港集装箱海运有限公司
    一体化的治理机制应当考虑区域内部资源要素可有效流动及空间开放后协同发展的共赢性。应与人才、资本、重大项目等要素在流动时与当地的发展空间相匹配,政府应正确引导。当前港口的初步一体化就是一个良好的案例,比如:安徽的芜湖港、合肥港,江苏的南京港,上海的洋山港,浙江的宁波港,这些不同省市港口区域的货物目前已在有效流动,改变了以前港口之间无序竞争,南京港已成为长江中上游最直接、最快捷的出海口,也是中国连结全球的江海转运综合枢纽港,这是政府通过组建省港口集团而实现的。

    徐天舒|苏州科技大学商学院
    长三角区域一体化发展的治理机制,重点要厘清公共事务与市场的边界。凡是属于市场化可以实现的事务,各区域政府的主要工作应放在统一市场规则上;凡是属于公共事务,各区域政府的主要工作才是统筹协调。辟如,对于物流企业,区域内政府应制定统一规则,建立区域内开放统一的经营环境。而对于物流公共基础建设,区域内政府应统一规划设计、投资和建设。

    巫强|南京大学产业经济学系
    目前长三角区域已经建立了较为完善的自上而下的治理机制,包括省级、市级、职能部门都建立相应的合作协调机制。但是还欠缺自下而上的治理机制,县市级政府、企业、行业商会等更为微观、更为基层的主体参与长三角经济高质量一体化发展的程度还不够高,缺乏足够的途径与合理的机制来实现其利益诉求。所以下一步建立的治理机制应该要能让更多的基层主体参与到长三角高质量一体化发展进程中,能使得它们的利益诉求能得到充分的表达,能实现它们彼此的互利共赢。具体而言,未来的治理机制要保证县市级政府在高质量一体化进程中的税收分享,要能按照各地在产业发展中的要素贡献来获取相应的税收份额。

    王思彤|江苏省统计科学研究所
    长三角经济高质量一体化发展,有两个关键点,一是高质量,二是一体化。一体化是为高质量发展服务的一体化。一体化应该是一个整体,好比由若干节车厢组成的一列火车,你进他进,我退你退。可以看出,进退的动力都来自火车头,而这个火车头就是国家层面的政策,无论是产业政策,还是税收政策、环保政策,对于长三角地区的各个省市,都应该是一致的、无差别的。这是一体化得以实现的基础。当然,一列火车有硬座也有硬卧,在整体共进退的同时,各地也可以有自己的治理模式和不违反国家政策前提下的自选政策,这就是原则性与灵活性的结合。大的方面讲原则、讲统一,小的方面也可以不拘一格。统计是决策的基础。推进长三角一体化,统计工作需要及时跟进。目前一些地方的一些年份的一些指标的缺失,是影响长三角地区统计分析深入开展的主要制约因素。长三角地区要建立一体化统计协调合作机制,特别是建立常规统计数据交换共享机制,明确共享指标及交换时限,落实可持续的运作模式,确保各类主要指标能够及时获取,方便共享,方便使用。这也是各级统计部门能够做的最能体现部门价值的实实在在的贡献。

    罗立彬|北京第二外国语学院经济学院
    一体化的治理机制要从微观主体着眼,比如,上海最早改革开放的时候,出现一些工程师周末要回江浙的“星期六工程师”,现在又出现了“星期六老板”,一些江浙老板把家安在上海。 在这种情况之下,我觉得可以从这方面入手,比如调查这些在一定程度上“已经一体化”的企业或者工作人员,或者本身就有“一体化打算”的企业或者工作人员,看看他们有什么切身需要或者困难,不同城市或者区域的政府从服务于他们为出发点或者抓手,来进行协调与合作,循序渐进的推进一体化。这样就可以从由“内生动力推进的一体化”开始着手,逐渐形成“一体化的外在推动力”,循序渐进的为企业和其他生产要素在区域内更加自由的流动创造更好的条件。

    崔卫东|蓝鲸咨询
    长三角区域经济一体化治理机制,包括地方政府统一规制建设与治理、统一公共服务体系建设与治理、统一市场建设与治理三个层面。建议选择中间突破策略,首先从统一公共服务体系建设与治理入手,推进公共服务体系一体化建设,公权侧推动地方政府统一规制建设,经营侧推动统一市场规则建设,建立有效的治理机制,消除区域经济一体化发展障碍。统一公共服务体系建设与治理包括城乡公共交通、能源零售、公共教育、公共医疗卫生、公共体育、公共养老及社会保障等领域。在城乡公共服务的细分领域逐项建立统一服务标准、服务价格,统一政府采购服务规则。对公共服务投资和供给主体“认质不认地”,即认可服务质量,不再确认注册或来源于何地。建立相对竞争的分布式公共服务总部体系。

    霍伟东|北京吉利学院|西南财经大学
    按照威廉姆森的理论,长三角区域实现一体化和高质量发展,核心问题仍在于治理机制设计中如何能保障或达成交易成本的降低。凡是满足交易成本降低的设计是符合条件的。反之则反是。因此,对于各部门各地区所提供的方案和举措,我们可以简单的用是否降低了交易成本这把尺子来进行衡量。

    唐龙|重庆科技学院
    长三角区域治理机制建立可分为以政府为主导的区域合作正式组织和以社会力量为主导的区域合作组织两个层面建设。以政府为主导的区域合作正式组织治理机制目前已经基本成熟,还可以考虑建立争议解决的仲裁委员会,对区域内有争议事项、不履职或违法违规行为进行判定。以社会力量为主导的区域合作组织主要是以专项任务和重点项目为重点,着力构建民众参与重大政策的沟通机制,拓展市场意见反馈和人们参与决策的渠道,通过民众参与感和获得感增进凝聚共识或达成理解,确保自上而下的决策体系与自下而上的社会行动体系有效协同,降低决策的执行成本,增强社会行为主体参与制造业高质量发展的内在动力。区域协同治理在科技创新与环保问题的解决上尤为有效。例如,以平台汇聚资源、通过政策协同推动“借智工程”建设,大力完善高端人才的柔性和弹性引进机制,在较短时期弥补本地创新资源对急需产业发展的支撑力不足问题;以及长江流域横向生态补偿政策的落地也需要区域深度协同。

    伏玉林|华东理工大学
    长三角区域内各地应通过对等谈判,建立平等、互利、市场化治理机制,才能实现一体化和高质量发展的国家战略目标。省内的典型案例是“苏州宿迁工业园区”,根据两市协议,苏州宿迁工业园区的运作以苏州方为主,主要依托苏州工业园组织实施开发、建设、管理。组建相对独立、具有开发区功能与权益的管理机构和具备市场运作主体功能、能进行独立投融资的开发主体,实施滚动开发。省间的典型案例是“苏滁现代产业园”,借鉴苏州工业园区的成功经验,展开市场化运作,组建市场化开发公司,紧扣“一体化”和“高质量”两个关键,不断深化与苏州工业园区务实合作。

    吴跃农|中国民营经济研究会
    制造业强是长三角的根本,是带动国内广泛方面和影响世界的灵魂,是长三角作为实现国家战略目标的强动能。治理机制的核心应是在国家战略目标要求之下,充分考虑并建立在长三角经济发展的区域优势发挥、产业布局三省一市比较优势的分工协同和区域内后发地区的潜在发展素质,强化产业规划和引领,探索并建立长三角党政具体运作部门——改革发展委、经信委、科技厅等分而合的区域治理的“大部门”制,重中之重强化制造业更高质量发展。

    将上海国有重工业“大国重器”制造业优势、浙江民营经济“顶天立地”制造行业密集优势、江苏“双强”作用下轻重工业制造的综合创新实力以及安徽官产学紧密结合中高新技术产业的蓬勃势头进行一体化布局和动能制造的最高效配置,形成区域内的拳头性、头部性产业链的更紧密配合和降低市场交易成本。

    郑登元|南京审计大学
    在长三角范围内改进政绩考核模式,比如:企业的转移,从这个单位到那个单位,如果都是在长三角一体化的区域内,移出的单位可以给他0.5权重的业绩,移入的单位给予1.0权重的业绩。在各相关的税方面,移出单位中央也能够给予0.5权重的税的回馈。例如过路费等,如果是在a地交过的到b地可以直接抵扣,抵扣的单位b地也是给予部分的补贴。协调、协同、协作的治理机制,可以透过网站公开信息,让企业/民众都可以查询各级政府处理的速度,在上面都有记录,这样就可以促成处理速度的加快。

    陶纪明|上海发展战略研究所
    有效的治理体系创新的一个建议是三省一市共同设立一个更广范围的引导资源优化配置的基金,基金完全按市场化企业行为进行运作,投入越大,发言权越高。基金实行理事会负责制(类似于全国社保基金)。在增量上做文章,最初尽可能不涉及存量改革和调整,交易成本较低;同时是市场化运作,权责利相匹配;最重要的是,该基金同各省财政紧密相关,可以视为三省一市的“财政一体化”。基金投资范围是长三角,主要领域是交通、基础设施和市场化的一切经营活动。主要用于:跨区域的国有企业的兼并重组,竞争性的国有企业进入公平透明的市场竞争,供给侧结构性改革,三去一降一补,土地储备,关键产业和核心技术的扶持、人才补贴,战新产业的初期引导及培育。设立该基金的最大好处在于,各省市以前藏在桌子底下的牌可以摆在桌面上充分表达,有利于真正共识的形成。从而有效避免各自为政的困境。基金运行成熟后,可以向其他省市及国际资本开放。

    张建忠|国家开发银行江苏分行
    建立一体化的治理机制,关键是冲破地方利益和部门利益固化的藩篱,积极创造有利于经济开放竞争的体制和机制,建立法治化的开放和竞争规则,让阻碍市场化竞争和开放的行为承担必要的法律成本。相关制度设计可参照欧盟竞争法中对保护主义行为的惩罚机制。
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