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    程俊杰:以竞争中性推进混合所有制改革
    发布时间:2019-07-24 来源:长江产业经济研究院 作者:程俊杰


    文|程俊杰? 江苏省社会科学院区域现代化研究院? 副研究员

    2013年,中共十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”,混合所有制改革再次成为国有企业改革的重点和主攻方向。目前,我国国有企业混合所有制改革取得显着进展,以“双百行动”、央企混改“6+1”为代表的大规模试点全面展开,电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七大领域的改革迈出坚实步伐,央企混合所有制企业占比接近70%。但是,实际推进过程中仍存在一定的障碍,甚至“遇冷”现象。竞争中性是突破混合所有制改革困境的钥匙。当前,必须以竞争中性为政策取向深入推进混合所有制改革。

    一、竞争中性的基本内涵

    竞争中性最早是澳大利亚政府为确保公共企业与私人企业平等竞争于1996年提出。2011年,经济合作与发展组织(OECD)基于国有企业与政府之间的联系不能给国有企业带来额外的竞争优势准则对竞争中性概念做了进一步拓展(Capobianco, A. & H. Christiansen ,2011)。自此,竞争中性为国际社会广为知晓和认同。OECD认为竞争中性包括八个方面,即企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购。因此,竞争中性的实质就是维护不同类型微观主体平等参与市场竞争,避免扭曲,实现优胜劣汰。

    这一思想实际上在我国政府文件以及官方表述中早已有所体现。2013年,党的十八大报告指出,要保证各种所有制依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。2015年,中央确立了竞争政策的基础性地位,为有效约束政府行为,明确提出要建立公平竞争审查制度,并于2016年出台了《关于建立公平竞争审查制度的意见》。2018年,央行行长易纲在G30国际银行业研讨会上提出考虑以竞争中性原则对待国有企业以此解决中国经济中存在的结构性问题,这是我国官方表述中首次正式使用竞争中性概念。

    二、竞争中性:突破混合所有制改革困境的钥匙

    当前,混合所有制改革面临诸多问题,导致各方审慎观望态度渐浓,实质推进不及社会预期,主要是对混合所有制改革执行过程的担忧。公众对混合所有制改革执行过程的担忧主要体现在四个方面:

    一是外部经营环境。当前,民营资本在产业准入、资源获取等方面仍存在诸多限制,例如,有的地区将一些处于产业衰退阶段,经营不善,年年亏损的“僵尸”国有企业推出吸收社会资本,开展混合所有制改革,而对于那些通常由于垄断地位而经营业绩较好的国有企业禁止民营资本参与。这实际上有悖于竞争中性提出的区分商业活动与非商业活动,所有参与市场竞争的主体应享有平等的权益、平等的机会以及平等的规则。以竞争中性为方向推进混合所有制改革可以有效化解这方面的担忧。

    二是国有资产流失。世纪之初国有企业出售、MBO、员工持股等过程中大量国有资产被蚕食、侵吞的情况,当时一度引发社会各界的广泛讨论。因此,十八届三中全会提出开启新一轮国有企业混合所有制改革让很多人产生了国有资产流失的担心,一些国有企业高管也是顾虑重重。事实上,国有资产是否流失的关键在于能否对国有资产进行科学、公允定价。按照竞争中性原则,一方面发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,如充分利用包括股票二级市场、产权交易市场等在内的多层次资本市场的资产定价功能;另一方面更好发挥政府的作用,如从法律层面规范国有资产定价操作流程,科学制定国有资产定价实施细则或方案等,完全可以基本杜绝国有资产流失。

    三是职工安置。这本质上属于来自既得利益者的阻力,混合所有制改革包括企业的兼并重组、经营领域的开放等诸多方面,意味着原先的垄断均衡被打破,既得利益者的垄断收益受到影响,比如原先国有企业高管分配企业资源的权力、享有的体制内福利、政治晋升机会、经营绩效考核软约束等可能被限制,原先国有企业员工可能会面临劳动合同变更、身份转变、社会保险关系调整等的冲击。造成这一问题的关键在于过去由于没有施行竞争中性,国有企业的至少部分员工收获了垄断租金,形成了既得利益集团。因此,推广应用竞争中性原则,减少甚至消除现有国有企业员工的垄断租金将有利于混合所有制改革的推进。

    四是产权保护。这一问题主要表现在两个方面:其一,民营企业家的产权能否得到有效保护。由于我国在一定程度上存在不同所有制产权保护强度不一致的情况,过去一段时间,侵害民营企业家的产权的现象不时发生,2018年11月1日习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话,主要目的之一就是要降低民营企业家产权保护面临的不确定性。其二,股权,尤其是控制权如何分配。国有企业、国资管理者担心放弃控制权有可能会造成国有资产流失,国有资本控制力下降;社会资本所有制担心不获得控制权有可能被套牢,自身权益无法得到保障。竞争中性原则要求无论是否取得控制权,所有市场主体均应实行相同标准的产权保护、行业监管,减少政府对企业经营行为的干预,因此,可以有效消除这一担忧。

    三、竞争中性背景下推进混合所有制改革的基本思路

    当前,我国国有企业混合所有制改革之所以推进缓慢,关键在于没有以竞争中性为方向引导、驱动改革。领悟、运用竞争中性原则是扫除混合所有制改革过程中障碍的基本逻辑。未来应运用竞争中性思维深入推进混合所有制改革,具体来说,可以按以下步骤进行:

    首先,从竞争中性视角强化对混合所有制改革内容、意义等的理论阐释,以此统一认识,增强改革合力。围绕混合所有制改革,开展相关的理论研究、实证研究、国际比较研究等,纠正混合所有制改革就是私有化或私有化过渡阶段的错误认识,树立混合所有制改革成功的典型案例,为实施推进混合所有制改革提供理论依据和经验证据。

    其次,营造竞争中性的良好市场环境。主要可以采取两方面的行动:一方面,以竞争中性的内涵、指向等制订或完善相关法律法规及指导意见。例如,有超过四分之三的OECD国家在相关法律或政策框架(主要是竞争法和竞争政策)中明确了公有产权和私有产权的企业拥有平等的权利和义务。另一方面,强化政府在执法或政策实施过程中对竞争中性的落实力度。当前,我国在很多领域,如环保、知识产权保护等均制定了较为完善的法律或政策,但由于实际工作中执行不到位,法律或政策效果明显大打折扣。在营造竞争中性良好氛围的实践中应加强执法及政策落实,形成较好且稳定的社会预期。

    最后,以竞争中性原则贯穿国有企业混合所有制改革实践全过程。在改革方案制定、对象选择、混合方式决策、国有资产定价、股权结构安排、职工劳动关系调整、监管约束等混合所有制改革各环节应严格遵守竞争中性原则。以竞争中性原则实施前期相关制度改革,扫除混合所有制改革障碍。减少政府对企业改革过程的过度干预,优化国有资本监管模式,避免采用选择性的行为及政策,以水平方式而非垂直方式推进混合所有制改革。

    四、深化混合所有制改革的关键举措

    1.进一步开展国有企业的精准与精细分类

    根据2015年国务院及多部委联合出台的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,国有企业会依据主营业务和核心业务范围分为商业类和公益类两种类型。从落实竞争中性要求的角度来看,仅仅进行这样的划分是不够的,它无法实现企业商业目标和非商业目标的分离。一方面从行业属性角度对国有企业分类进一步细化。例如,目前归为公益类的国有企业中有一部分实际上承担了政府公共政策实施者的功能,主要提供公共产品,还有一部分则是具有重要功能且天然垄断属性产品的生产者,如能源、军工。另一方面减小样本的颗粒度,从单个企业层面进行精准分类。考虑到大多数国有企业开展了多元化经营,不同领域具有完全不同的价值导向和行业属性,应进一步突出企业的主营业务,使分类和定位趋于纯净化。

    2.塑造推崇竞争中性的社会文化

    从理论上讲,文化塑造、培育的本质和目的是通过认知认同、情感认同,最终达到行为认同。全社会只有形成竞争中性的观念和情感认同,才能转化为市场经济各主体遵守竞争中性的行为认同。应自上而下进一步解放思想,在全社会掀起一场关于竞争中性的文化大讨论,深入剖析制约竞争中性生根发芽的根本原因,加快塑造崇尚竞争中性的社会文化。

    3.严格平等保护不同类型所有制产权

    平等保护各类产权,维护参与主体的合法权益是混合所有制改革向纵深推进并取得成功的关键。应从制度设计和改革实践两个层面入手:一是制定并完善相关的法律法规,并以此确立混合所有制改革的合法性。二是通过强化理论与实践研究,构建混合所有制改革所需的顶层设计框架,并进行动态完善。要以混合所有制改革中面临的问题为导向,系统、科学地制定混合所有制改革的推进思路与路径、实施方案,并针对关键性问题出台指导意见或操作手册。三是改革实践中确保各类产权的合法权益不受损害。要从混合所有制企业的公司章程、治理结构、经营决策及议事流程等制度层面完善机制设计,防止逆向选择和道德风险的发生,力争实现激励相容,切实保障少数股东的权益。

    4.改革创新国有资本的监管模式

    当前,推进混合所有制改革应充分发挥政府的引导作用而非主导作用。深入推进混合所有制改革必须首先转变政府职能,真正从发展型转向服务型,充分发挥政府在竞争中性原则下优化制度安排、维护良好市场秩序的作用,促进不同类型政策之间的协调。当务之急需要重构国有资本的监管体系。应彻底扬弃已经不适应新时代混合所有制改革要求的以国资委为核心、以“管人、管事、管资产”为特征的国有资本监管体系。转向,新的国有资本监管模式应以“管资本”为核心要义,即追求国有资本的保值增值,减少对国有企业日常运营的干预,对企业高管才能、经营状况等的评价等更多依靠市场、股东以及行业协会。
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