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    汪德华:更大规模减税降费的财政平衡和结构性挑战
    发布时间:2019-07-22 来源:长江产业经济研究院 作者:汪德华

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    2018年底的中央经济工作会议提出,“积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费”。其具体部署在2019年的政府工作报告和预算报告中揭开面纱。按照公布的方案,减税包括小微企业减税、个人所得税、增值税三方面;降费的重点是企业缴纳职工基本养老保险费,同时继续执行阶段性降低失业和工伤保险费政策,辅以其他各类杂费的减免。按照官方估计,减税降费总规模将达2万亿左右,预计约占2019年GDP的2%。

    如此大规模的减税降费,确实是在中国财税史上首次出现,在世界财税史上也不多见。它扭转了以往过于重视增加基建支出的取向,标志着减税降费开始成为中国积极财政政策的主要工具之一。但也需注意,如此大规模的减税减费,其测算、制定方案和决策时间相对较短。减税降费政策不仅影响中央预算,也影响地方预算。而减税降费方案的公布,甚至在各级地方人大已表决通过预算之后,可能后期还需要地方调整预算。显然,减税降费政策的落实,在执行中还有诸多问题需要不断完善。笔者认为,实现大规模减税降费下的财政平衡,重视征管力度不平衡背景下减税降费的结构性影响,将是实现减轻企业负担、激发市场活力政策目标的关键因素。

    一、减税降费的财政平衡挑战

    在四本预算框架下,减税政策影响的是一般公共预算的财政平衡,降费政策影响的是社会保险基金预算的平衡。财政平衡涉及收入、支出和赤字三项内容;中国的实际情况是支出和赤字较硬,难以调整,而收入预算相对有灵活性,实质上是基于一定的假设对全年情况的预计。在预算报告中,收入、支出和赤字必然是平衡的;但实际执行情况能否实现平衡,关键是要看编制预算时的预计收入能否实现。

    在很大力度减税的背景下,按照预算报告安排,2019年全国一般公共预算支出依然达到235244亿元,较2018年增长6.5%;赤字率却仅增加0.2%至2.8%。很大力度的减税、较高的支出增速,略有增加的赤字率,实现这三者之间的预算平衡显然是高难度的。需要综合运用多种财政手段,才能实现。这里有若干值得关注的要点。

    要点之一是公布的减税数字是理论数字,并不一定意味着税收收入的实际减少。按照预算报告预计,虽然启动大规模减税,2019年全国财政收入依然要增长5%。在支出和赤字给定的情况下,财政平衡能否实现,关键就是收入增长5%能否实现。日前已公开的2019年中央财政预算,披露了具体收入来源的预算数,加上已公布的1季度财政收入数据,可供我们分析判断收入增长目标的合理性。

    个人所得税、增值税是减税降费方案的重头戏。2019年个人所得税中央预算数为7740亿元,比2018年执行数减少584.41亿元,预计降幅为7%。而1季度个税收入实际同比下降29.6%。这说明全年实现预算目标压力较大。按照2019年中央财政预算,国内增值税预算数为30040亿元,比2018年执行数减少713.04亿元,降幅仅为2.3%。按照公布的降税率方案,增值税收入的理论降幅应在15%左右;考虑降税2季度才实施,全年理论降幅也应在10%左右。两者间约8%的差额,可以理解为编制预算时预计的税基增长。税基增长一方面取决于经济增长,另一方面取决于价格因素。2019年经济增长目标是6%-6.5%,正常情况下实现8%以上的税基增长问题不大。但2019年1季度PPI指数同比增长仅有0.1;如果全年PPI指数维持这一走势甚至进入下降通道,则8%的税基增长也有较大挑战。

    另一个实现预算目标有压力的是进出口环节税收。按照公布的中央预算,进口货物增值税、消费税16980亿,出口退税15940亿,两者相抵应当净贡献1040亿。但2019年1季度的情况是:进口货物增值税、消费税4458亿,出口退税5062亿,净亏604亿。1季度的数据,有可能是企业预知2季度即将实施增值税降税率,策略性调节进口、出口时间窗口的结果。但如果这种时间窗口调节效应的影响不大,则意味着全年进出口环节税收的目标难以实现。

    以上可见,个税、增值税、进出口环节税收1季度实际数据,都预示着全年实现财政增收目标并不容易。当然,好消息是1季度企业所得税的增幅高达15.8%,超过预算9.8%的增幅;消费税增幅29.3%,超过预算8.9%的增幅。全年税收增收的目标能否实现,最终还需要依赖减税降费激发市场活力的红利能否实现。

    要点之二是增加特定金融机构和中央企业的上缴利润。《政府工作报告》对于减税降费带来的财政平衡困难已有所预计,对中央、地方财政都部署了若干应对措施。中央财政主要措施是增加特定国有金融机构和央企上缴利润,预算安排为5650亿元,比2018年增长75.6%。从过去情况看,这部分的国有资本经营收入将是实现财政增收目标的重要调节项。例如,2017年部分金融机构和央企上缴利润预算数安排为6541亿元,但到年终因税收增长状况良好,实际上缴利润仅为3624亿元。从2019年情况看,视税收增长情况好坏,最终的金融机构和央企上缴利润数字也将调增或调减。

    要点之三是通过强化财政管理,用好结转结余资金,盘活财政存量资金等。为应对减税降费的财政压力,《政府工作报告》对地方政府的要求是主动挖潜,大力优化支出结构,多渠道盘活各类资金和资产。与以往有所不同,2019年预算报告公布的支出增速6.5%,是包含了地方结转结余和调入资金的支出增速。这个增速,已经包含了盘活财政存量资金的努力。

    理论上,财政支出超过财政收入的部分,需要政府发债予以弥补,即财政赤字。但如图1所示, 2015年之后,中国的一般公共预算收支差额,均明显大于赤字,且差距越来越大。如2018年,收支超额超出赤字13754亿;2019年,两者之差更是达到15144亿。这类收支差额与赤字间的差距,主要是各级政府巨额的结转结余等存量资金。这类资金,在2019年动用时要计入当年财政支出,能够在不增加债务的前提下有效扩充总需求。这是中国积极财政政策的创新性举措。自2013年以来,国务院以及财政部、审计署已经在强化财政管理、盘活财政存量资金方面做出很多努力。但在以往年份的预算安排中,并不直接公布动用结转结余及调入资金的额度,即盘活财政存量资金在预算安排时并非法定要求,而是当年预算执行自然的结果,最终在年终决算中体现。2019年的预算报告,支出总量中则是直接包含了高达15144亿的盘活财政存量资金。这意味着,要实现6.5%的支出增速,需要大力强化财政管理,在盘活财政存量资金方面实现预算安排中既定的目标。

    图1:一般公共预算收支差额与赤字

    以上分析表明,政府工作报告已对减税降费政策带来的财政压力做出较多安排;从全国层面看,经过努力可以实现预算平衡。但需要注意,无论是减税政策的减收效应,还是结转结余资金、盘活财政存量资金的潜力,在不同地区、不同市县是不一样的。显然,减税降费政策对地方的影响存在结构性差异。以降低企业缴纳养老保险费为例,我们测算了调降养老保险费对各地企业养老保险基金收入的影响,具体见图2。我们假定各地将企业缴纳养老保险费率均调整到16%,同时征管力度相同,均实现70%缴纳率;则各地名义费率均为24%,实际费率为16.8%。结果是:从全国来看,收入可以略有增长,达5.7%。但从不同地区看,如广东、福建等一些原来实际费率低的地区,收入将有大幅增长;而内蒙古、上海、吉林等地则至少有20%的收入下降。显然,社保降费政策的冲击存在明显的省际差异。部分省份可以受益于缴纳率的提升出现增收,也有不少省份出现明显减收,而减收省份可能恰恰是社保基金保障能力较差的省份。

    图2:养老保险降费率对不同地区收入影响的估算

    总之,减税降费政策对不同地区的冲击存在明显差异,在市县层面更是如此。部分减收效应明显的市县,或者其他财力弥补渠道潜力较小的地区,可能会出现财政支付困难问题。这些一般公共财政或者养老保险基金运转困难的地区,或者将加大征管力度,乃至收过头税、过头费,从而影响减税降费政策效果;或者因财政支付不到位,导致经济稳定、预期稳定、社会稳定等发生问题。政府工作报告和预算报告已提出通过加大转移支付等政策予来缓解减税降费政策地区差异性影响,但中国区域差异较大,几千个市县如何能够实现较好的预算平衡,依然有待努力。

    二、征管力度不平衡背景下减税降费的结构性影响

    最近几年,减税问题反复多次引起社会热议。政府推出了多项减税降负政策,如2018年减税降费1.3万亿。但另一方面,也有很多质疑声音认为,企业的税负还在加重。解决这种争议,应提出一个适当的衡量税负的标准。现代经济学教材中的宏观税负指标,即财政收入占GDP的比重,是比较合适的。采用这一指标和一般公共预算的数据,图3展示了2003年-2019年(预计)的中国宏观税负。


    图3? 一般公共预算口径的宏观税负:2003-2019

    从结果看,中国的宏观税负在2015年之前均呈上升态势,2003年为15.8%,2015年达到最高峰22.2%。即使在积极财政政策力度很大的2009年,宏观税负也略有上升。但自2016年开始,宏观税负均明显下降。如2018年宏观税负下降0.7个百分点。2019年政府提出的减税降费目标是2万亿,预计宏观税负下降0.8个百分点。从宏观税负指标看,至少自2016年开始,减税是实实在在的,近些年已经逐步成为中国宏观经济政策的重要抓手。

    宏观税负指标确实在下降,但一些企业认为其税负在上升。例如2018年是宏观税负下降力度最大的一年,但恰恰是企业反映税收负担重呼声最高的一年。这种质疑的声音如何理解呢?我认为,这可能反映了近些年中国税收政策在微观执行层面的一个困境。企业的税负,一方面取决于税率等税收政策,另一方面取决于征管时核定的税基。在很长一段时间内,我国不同类型企业客观上存在征管力度的结构性差异,即税基或费基核定与相关法律法规要求的吻合程度有所不同。如大企业、国有企业、外资企业,其税费征管合规性程度相对较好;而受限于信息处理复杂程度,一些中小企业的征管合规性则相对较弱。近些年来,随着征管机构信息化建设水平的提升,税费征管力度逐步逼近一碗水端平。这意味着,虽然税率在下降,但部分过去税费缴纳合规性较弱企业的税基在增加,实际税负会上升。这提示我们,减税不仅要从总体上考量,还要关注其在企业层面的结构性影响。

    以企业社会保险缴费为例,当前企业合规参保存在较大的结构性差异。从全国情况看,企业就业人员约5亿,参保缴费职工仅2.65亿左右,主要是进城务工人员参保率很低。70%的参保人、80%的新参保人均是按照最低限(社平工资的60%或40%)缴费。参保率低、参保人按最低限缴费等现象,主要发生在中小企业、民营企业身上。申万证券曾用2017年上市公司的数据,计算企业实缴社保费/应缴社保费的征缴率指标,可综合反映参保率和缴费基数不实的影响。结果显示:2017年A股非金融类上市公司社保征缴率为73%。其中:央企86.2%,地方国企80.5%,但民企仅在50%左右。人力资本密集型企业的社保征缴率更低。合规性要求很高的上市公司都是如此局面,大量未上市的中小企业税费遵从度应当更弱。综合考虑参保率低、基数不实等情况,民营中小企业的征缴率,较国有、外资等大企业应当差距巨大。正是这样的背景,2018年出台的税务统一征收社保费改革方案,引发了巨大的舆论关注。虽然后期政府已明确要出台降费率方案,但一些企业的担心依然未能消除。究其原因,降费率受益明显的是合规参保较好的国有、外资等大企业;而原来合规参保情况较差的民营中小企业,降费率可能无法对冲征管强度提升的影响,其社保缴费负担依然会大幅上升。简而言之,普惠性的降费率政策,无法对冲结构性的征管矛盾。

    2019年的减税降费政策,因其所处的是宏观经济下行压力较大、中小企业盈利较困难的时期,更需关注结构性影响。正是意识到这一点,《政府工作报告》对于税费征管工作提出多项要求,“要切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受”、“重点降低制造业和小微企业税收负担”、“确保所有行业税负只减不增”、“各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴”等。

    落实这些总体要求,对于实现本轮“更大规模的减税降费”宏观政策目标非常必要。减税降费的直接目标是减轻企业负担,其更深层次目标是激发市场活力,支持稳增长、保就业、调结构。从当前现状来看,恰恰是民营企业、中小企业更为需要减税降费政策的支持。微观上有效改善民营企业、中小企业经营困难局面,宏观上才能实现稳增长、保就业、调结构的目标。

    但这些总体要求在执行中能否落到实处,依然面临不少挑战。首先,征管机构依法征收税费,即税费征管力度越来越一碗水端平,是国家治理现代化的发展方向。在当前,恰恰经营较为困难的民营企业、中小企业的税费遵从度相对较差。其次,上文已指出实现预算平衡会存在明显的地区差异。不同地区间的财政压力差异,可能会传导到企业的税费征管力度上。那些预算平衡压力较大的地区,加大税费征管力度是必然选择;财政状况较为宽松的地区,在“放水养鱼”方面有更大选择。一般说来,财政压力较大的地区,其企业经营状况往往也相对较差,本应获得更大力度的减税降费政策支持;但现实情况却是,它们可能会承受更大的征管压力。如何缓解这两类政策目标导向与实际执行的结构性错位,需要各级政府付出更大努力。

    原载《中国改革》2019.5
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